O Dever de Orientação e Esclarecimento do INSS: Análise Jurídica das Violações aos Princípios do Processo Administrativo e seus Reflexos na Judicialização Previdenciária

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Por: Alan da Costa Macedo. Doutorando em Direito do Trabalho e Seguridade Social na USP. Mestre em Direito Público pela UCP. Especialista em Direito Constitucional, previdenciário, processual e penal. Autor de Obras Jurídicas. Professor em Cursos de Pós Graduação . Servidor da Justiça Federal.

RESUMO

Este artigo analisa o dever de orientação e esclarecimento do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91, examinando as violações sistemáticas aos princípios do processo administrativo previstos na Lei 9.784/99 e seus reflexos na crescente judicialização previdenciária. A pesquisa utiliza método dedutivo, com análise bibliográfica, documental e jurisprudencial, especialmente do Tema 1.124 do Superior Tribunal de Justiça. Os resultados demonstram que o INSS frequentemente descumpre seus deveres de instrução de ofício (art. 29, Lei 9.784/99), intimação prévia (art. 39, Lei 9.784/99) e orientação adequada (art. 88, Lei 8.213/91), contribuindo para o volume de milhões de processos pendentes na Justiça Federal. A análise revela que quase um quarto dos processos resultam em acordos, indicando reconhecimento tardio de direitos que deveriam ter sido concedidos administrativamente. Conclui-se pela necessidade de efetivação do dever de orientação como instrumento de redução da litigiosidade e garantia da cidadania previdenciária, propondo medidas para aprimoramento do processo administrativo.

Palavras-chave: Direito Previdenciário; Processo Administrativo; Dever de Orientação; INSS; Judicialização.

Abstract

This article analyzes the duty of guidance and clarification of the National Institute of Social Security (INSS) established in article 88 of Law 8.213/91, examining systematic violations of administrative process principles provided for in Law 9.784/99 and their reflections on the growing social security litigation. The research uses a deductive method, with bibliographic, documentary and jurisprudential analysis, especially of Theme 1.124 of the Superior Court of Justice. The results demonstrate that INSS frequently fails to comply with its duties of ex officio instruction (art. 29, Law 9.784/99), prior notification (art. 39, Law 9.784/99) and adequate guidance (art. 88, Law 8.213/91), contributing to the volume of more than 5 million pending cases in Federal Justice. The analysis reveals that 24.84% of cases result in agreements, indicating late recognition of rights that should have been granted administratively. It concludes with the need to implement the duty of guidance as an instrument to reduce litigation and guarantee social security citizenship, proposing measures to improve the administrative process.

Keywords: Social Security Law; Administrative Process; Duty of Guidance; INSS; Judicialization.

INTRODUÇÃO

A crescente judicialização das demandas previdenciárias no Brasil representa um dos fenômenos mais significativos do sistema de justiça contemporâneo, revelando tensões estruturais entre a efetivação de direitos sociais e a capacidade institucional do Estado em garanti-los por meio de seus procedimentos administrativos. Os dados do Conselho Nacional de Justiça demonstram que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) figura como o maior litigante do país, com milhões de processos pendentes na Justiça Federal(1). Este cenário não apenas sobrecarrega o Poder Judiciário, mas também evidencia falhas sistemáticas no processo administrativo previdenciário que impedem o reconhecimento tempestivo dos direitos dos segurados.

O presente estudo parte da hipótese de que a violação sistemática do dever de orientação e esclarecimento estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91, conjugada com o descumprimento dos princípios fundamentais do processo administrativo previstos na Lei 9.784/99, constitui uma das principais causas da excessiva judicialização previdenciária. Esta problemática assume contornos ainda mais graves quando se considera que a previdência social, enquanto direito fundamental de segunda geração, deve ser efetivada pelo Estado de forma proativa, garantindo não apenas o acesso formal aos benefícios, mas também a orientação adequada aos segurados sobre seus direitos e os meios de exercê-los.

A relevância desta investigação justifica-se pela necessidade de compreender os mecanismos jurídicos que podem contribuir para a redução da litigiosidade previdenciária, promovendo maior eficiência na prestação dos serviços públicos e garantindo a efetivação dos direitos sociais em sede administrativa. Ademais, o tema ganha especial importância no contexto atual, marcado pela reorganização dos processos de trabalho no INSS, pela crescente automação das decisões administrativas e pelos debates jurisprudenciais sobre a responsabilidade da autarquia previdenciária pelas falhas em seus procedimentos internos.

O objetivo geral desta pesquisa consiste em analisar juridicamente o dever de orientação e esclarecimento do INSS, identificando as principais violações aos princípios do processo administrativo e seus reflexos na judicialização previdenciária. Como objetivos específicos, busca-se: examinar os fundamentos normativos do dever de orientação na legislação previdenciária; identificar as principais violações aos princípios do processo administrativo federal; analisar os dados estatísticos da litigiosidade previdenciária e sua correlação com as falhas administrativas; examinar a jurisprudência dos tribunais superiores sobre o tema; e propor medidas para a efetivação do dever de orientação como instrumento de redução da judicialização.

A metodologia empregada baseia-se no método dedutivo, partindo da análise dos princípios gerais do processo administrativo e do dever de orientação para examinar suas aplicações específicas no âmbito previdenciário. Utiliza-se pesquisa bibliográfica, com consulta à doutrina especializada em Direito Previdenciário e Administrativo; pesquisa documental, abrangendo legislação, instruções normativas e relatórios institucionais; e pesquisa jurisprudencial, com foco nas decisões dos tribunais superiores, especialmente o Tema 1.124 do Superior Tribunal de Justiça. Os dados estatísticos foram coletados junto ao Conselho Nacional de Justiça, Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União, permitindo uma análise quantitativa do fenômeno da judicialização previdenciária.

A estrutura do trabalho organiza-se em seis seções principais, além desta introdução e das considerações finais. Inicialmente, examina-se o dever de orientação e esclarecimento na legislação previdenciária, analisando seus fundamentos normativos e evolução histórica. Em seguida, abordam-se as violações sistemáticas aos deveres de orientação, com base em dados oficiais sobre indeferimentos automáticos e falhas na instrução processual. A terceira seção analisa os reflexos dessas violações na judicialização previdenciária, apresentando dados estatísticos e examinando o Tema 1.124 do STJ. A quarta seção examina a jurisprudência e precedentes administrativos relevantes. A quinta seção apresenta propostas para a efetivação do dever de orientação, abordando medidas normativas e práticas. Por fim, as considerações finais sintetizam os principais achados e apontam perspectivas futuras de pesquisa.

2. O Dever de Orientação e Esclarecimento na Legislação Previdenciária
2.1 Fundamentos Normativos do Dever de Orientação

O dever de orientação e esclarecimento do Instituto Nacional do Seguro Social encontra seu fundamento normativo primário no artigo 88 da Lei 8.213/91, que estabelece as competências do Serviço Social na previdência social. Este dispositivo legal, frequentemente negligenciado na prática administrativa, constitui um dos pilares fundamentais da relação entre a autarquia previdenciária e seus segurados, impondo obrigações específicas que transcendem a mera análise técnica dos requerimentos de benefícios (2).

O artigo 88 da Lei de Benefícios da Previdência Social dispõe que “compete ao Serviço Social esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade” (3). Esta norma estabelece, de forma inequívoca, que o INSS possui o dever legal de esclarecer aos segurados não apenas quais são seus direitos previdenciários, mas também os meios práticos de exercê-los, incluindo a orientação sobre documentação necessária, procedimentos administrativos e alternativas disponíveis.

A amplitude do dever de orientação é reforçada pelos parágrafos do artigo 88, que estabelecem prioridades específicas e instrumentos de atuação. O § 1º determina que “será dada prioridade aos segurados em benefício por incapacidade temporária e atenção especial aos aposentados e pensionistas” (3), reconhecendo a vulnerabilidade particular desses grupos e a necessidade de orientação diferenciada. O § 2º prevê que “para assegurar o efetivo atendimento dos usuários serão utilizadas intervenção técnica, assistência de natureza jurídica, ajuda material, recursos sociais, intercâmbio com empresas e pesquisa social” (3), demonstrando que o legislador concebeu um sistema abrangente de apoio aos segurados.

A interpretação sistemática do artigo 88 revela que o dever de orientação não se limita a uma obrigação moral ou ética, mas constitui uma imposição legal específica que gera responsabilidades concretas para a autarquia previdenciária. Esta compreensão é fundamental para entender que a omissão do INSS em orientar adequadamente os segurados não representa apenas uma falha de atendimento, mas uma violação direta da legislação previdenciária, com consequências jurídicas que podem incluir a responsabilização da autarquia pelos prejuízos decorrentes.

O fundamento constitucional do dever de orientação encontra-se no próprio conceito de seguridade social estabelecido no artigo 194 da Constituição Federal, que a define como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (4). A expressão “conjunto integrado de ações” implica que a efetivação dos direitos previdenciários não se esgota na mera concessão de benefícios, mas abrange todas as medidas necessárias para garantir o acesso efetivo dos cidadãos aos seus direitos, incluindo a orientação e o esclarecimento.

2.2 A Matriz Teórico-Metodológica do Serviço Social na Previdência

A compreensão adequada do dever de orientação estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91 requer o exame da Matriz Teórico-Metodológica do Serviço Social na previdência social, documento seminal publicado em 1994 que fundamentou teoricamente a atuação dos assistentes sociais no INSS (5). Esta Matriz representa um marco na evolução do Serviço Social previdenciário, estabelecendo uma ruptura com práticas conservadoras anteriores e reafirmando o compromisso da profissão com a perspectiva crítica e emancipatória.

A Matriz de 1994 estabeleceu princípios fundamentais que conferem densidade teórica ao dever de orientação previsto na lei. Primeiro, reconhece a previdência social como direito constitucional do trabalhador, não como benesse estatal, o que implica que a orientação deve ser prestada numa perspectiva de garantia de direitos, não de favor ou caridade. Segundo, determina que o Serviço Social deve posicionar-se criticamente no interior da instituição, enfrentando as contradições e tensões inerentes à relação entre capital e trabalho que se manifestam no âmbito previdenciário (5).

O documento estabelece ainda que a prática profissional deve fundamentar-se no “embate das relações concretas constitutivas da própria Previdência Social”, reconhecendo que a orientação aos segurados não pode ser neutra ou meramente técnica, mas deve considerar as desigualdades sociais e as relações de poder que permeiam o sistema previdenciário (5). Esta perspectiva é fundamental para compreender que o dever de orientação possui uma dimensão política e social que transcende os aspectos puramente procedimentais.

A Matriz também enfatiza a necessidade de “enfrentamento de novos desafios” profissionais, antecipando as transformações que o sistema previdenciário sofreria nas décadas seguintes, incluindo a crescente automação dos processos, a redução do quadro de servidores e a pressão por maior produtividade. Neste contexto, o dever de orientação assume importância ainda maior como instrumento de humanização do atendimento e garantia de que os direitos dos segurados não sejam sacrificados em nome da eficiência administrativa.

2.3 Princípios do Processo Administrativo Federal e sua Aplicação na Previdência

O dever de orientação estabelecido na legislação previdenciária específica deve ser compreendido em articulação com os princípios gerais do processo administrativo federal, estabelecidos na Lei 9.784/99. Esta lei, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece princípios e regras que se aplicam integralmente aos procedimentos do INSS, conferindo maior densidade normativa ao dever de orientação (6).

O artigo 29 da Lei 9.784/99 estabelece que “as atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias” (6). Este dispositivo impõe ao INSS o dever de instrução de ofício, ou seja, a obrigação de buscar ativamente as informações e provas necessárias para a correta análise dos requerimentos, não podendo transferir integralmente este ônus aos segurados.

O § 2º do artigo 29 complementa esta obrigação ao determinar que “os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes” (6). Este princípio da menor onerosidade é fundamental para a compreensão do dever de orientação, pois implica que o INSS deve não apenas informar aos segurados sobre os documentos necessários, mas também orientá-los sobre as formas menos custosas e mais eficientes de obtê-los.

O artigo 39 da Lei 9.784/99 estabelece outro princípio fundamental: “quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento” (6). Este dispositivo consagra o princípio da não surpresa no processo administrativo, vedando decisões que não tenham sido precedidas de oportunidade de manifestação do interessado.

A violação destes princípios pelo INSS é sistemática e bem documentada. Relatórios da Controladoria Geral da União demonstram que a autarquia frequentemente indefere requerimentos sem realizar as diligências necessárias, sem intimar os segurados para esclarecimentos ou complementação de documentos, e sem orientá-los adequadamente sobre os procedimentos (7). Esta prática viola simultaneamente o dever específico de orientação (artigo 88 da Lei 8.213/91) e os princípios gerais do processo administrativo (Lei 9.784/99).

A articulação entre estes dois conjuntos normativos revela que o dever de orientação do INSS possui múltiplas dimensões: uma dimensão substantiva, relacionada ao conteúdo dos direitos previdenciários; uma dimensão procedimental, relacionada aos meios de exercício destes direitos; e uma dimensão garantística, relacionada à proteção dos segurados contra decisões arbitrárias ou inadequadamente fundamentadas. A violação de qualquer uma destas dimensões compromete a efetividade do sistema previdenciário e contribui para a judicialização excessiva das demandas.

3. Violações Sistemáticas aos Deveres de Orientação
3.1 Indeferimentos Automáticos e Ausência de Diligências

A análise dos dados oficiais sobre o funcionamento do INSS revela um padrão sistemático de violação aos deveres de orientação e instrução processual estabelecidos na legislação. O estudo elaborado pela Controladoria Geral da União, divulgado em 2023, constatou um aumento significativo na quantidade de indeferimentos automáticos de requerimentos, evidenciando que a autarquia tem privilegiado a celeridade em detrimento da qualidade da análise e da orientação aos segurados (7).

Os dados da CGU demonstram que o percentual de indeferimentos automáticos saltou de 41% em 2021 para 65% em 2022, representando um crescimento de mais de 50% em apenas um ano (7). Este aumento coincide com a intensificação do uso de sistemas automatizados de análise, conhecidos popularmente como “robô do INSS”, que realizam triagens preliminares dos requerimentos com base em critérios pré-estabelecidos, frequentemente indeferindo pedidos sem a devida análise humana ou orientação aos segurados sobre as possibilidades de regularização.

O Tribunal de Contas da União, em auditoria específica sobre o tema, identificou um índice de 26% de desconformidade quanto aos indeferimentos, ou seja, mais de um quarto das decisões de indeferimento apresentavam vícios que comprometiam sua validade (8). O TCU recomendou ao INSS que adotasse “medidas para assegurar que os servidores que atuam no processo de reconhecimento de direitos tenham seus atos sistematicamente revisados quanto à qualidade”, evidenciando a gravidade das falhas identificadas.

Estes dados revelam que o INSS tem sistematicamente violado o princípio da instrução de ofício estabelecido no artigo 29 da Lei 9.784/99, que determina que as atividades de instrução devem realizar-se “de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo” (6). Na prática, a autarquia tem transferido integralmente o ônus da prova aos segurados, indeferindo requerimentos sem realizar as diligências necessárias para a correta apuração dos fatos.

A violação é ainda mais grave quando se considera que muitos dos indeferimentos automáticos ocorrem sem que seja dada aos segurados a oportunidade de esclarecer dúvidas, complementar documentação ou corrigir inconsistências menores. Esta prática viola frontalmente o artigo 39 da Lei 9.784/99, que exige a expedição de intimações quando necessária a prestação de informações ou apresentação de provas pelos interessados (6).

3.2 Falhas na Instrução Processual e Ausência de Orientação Adequada

As falhas na instrução processual dos requerimentos previdenciários manifestam-se de diversas formas, todas convergindo para a violação do dever de orientação estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91. A primeira e mais evidente dessas falhas é a ausência sistemática de expedição de cartas de exigência, instrumento fundamental para a comunicação entre a autarquia e os segurados sobre pendências documentais ou necessidade de esclarecimentos adicionais.

A carta de exigência, prevista na Instrução Normativa PRES/INSS nº 128/2022, constitui o mecanismo formal pelo qual o INSS deve comunicar aos segurados sobre documentos faltantes, inconsistências identificadas ou necessidade de informações complementares (9). No entanto, a prática administrativa revela que este instrumento tem sido subutilizado, com muitos requerimentos sendo indeferidos diretamente, sem que seja dada aos segurados a oportunidade de sanar eventuais pendências.

Esta omissão é particularmente grave quando se considera o perfil dos segurados do INSS. Conforme dados do Indicador de Alfabetismo Funcional (INAF), a faixa etária de 50 anos em diante, que constitui a maior parte do público previdenciário, apresenta 54% de analfabetismo funcional (10). Este dado revela que a maioria dos segurados possui dificuldades para compreender procedimentos administrativos complexos, tornando ainda mais necessária a orientação adequada por parte da autarquia.

A ausência de orientação adequada manifesta-se também na não realização de justificações administrativas, procedimento previsto na legislação previdenciária para a oitiva de testemunhas em casos de insuficiência documental. A justificação administrativa, regulamentada pela Instrução Normativa PRES/INSS nº 128/2022, constitui um importante instrumento de instrução processual, especialmente em casos de trabalhadores rurais ou de atividades informais, onde a documentação tradicional pode ser escassa (9).

Dados fornecidos pelo INSS através da Lei de Acesso à Informação revelam que 70% das aposentadorias por tempo de contribuição, 74% das aposentadorias rurais e 85% das aposentadorias por idade urbana são solicitadas diretamente pelos segurados, sem assistência de advogados ou outros profissionais (10). Este dado evidencia que a grande maioria dos requerentes não possui conhecimento jurídico especializado, dependendo integralmente da orientação fornecida pela autarquia para o exercício adequado de seus direitos.

A transferência indevida do ônus probatório aos segurados constitui outra manifestação grave da violação do dever de orientação. O INSS frequentemente exige dos segurados a apresentação de documentos que poderiam ser obtidos pela própria autarquia através de convênios e sistemas informatizados, violando o princípio da menor onerosidade estabelecido no § 2º do artigo 29 da Lei 9.784/99 (6).

3.3 Impactos da Automação nos Deveres de Orientação

A crescente automação dos processos administrativos no INSS, embora possa contribuir para maior celeridade na análise dos requerimentos, tem gerado novos desafios para a efetivação do dever de orientação. Os sistemas automatizados, conhecidos como “robô do INSS”, realizam análises baseadas em algoritmos pré-programados, que frequentemente não conseguem capturar as nuances e particularidades de cada caso concreto.

Pesquisa realizada pela Fundação Getulio Vargas sobre “Automação, IA e o Impacto na Eficiência do INSS” identificou que a implementação de sistemas automatizados, embora tenha aumentado a velocidade de processamento dos requerimentos, também elevou significativamente o número de indeferimentos que posteriormente são revertidos em sede judicial ou recursal (11). Este dado sugere que a automação, quando não acompanhada de adequados mecanismos de orientação e revisão humana, pode comprometer a qualidade das decisões administrativas.

O problema é agravado pelo fato de que os sistemas automatizados frequentemente não fornecem orientações específicas aos segurados sobre as razões do indeferimento ou sobre as medidas que poderiam ser adotadas para a regularização da situação. As comunicações geradas automaticamente limitam-se, na maioria das vezes, a informações genéricas que não auxiliam efetivamente os segurados na compreensão dos problemas identificados ou na adoção de medidas corretivas.

A Instrução Normativa PRES/INSS nº 128/2022 estabelece que “o INSS deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientar nesse sentido” (9). No entanto, os sistemas automatizados não possuem a capacidade de realizar esta análise comparativa entre diferentes benefícios possíveis, limitando-se a verificar os requisitos do benefício especificamente requerido, sem orientar o segurado sobre alternativas eventualmente mais vantajosas.

Esta limitação dos sistemas automatizados evidencia a necessidade de manutenção e fortalecimento do elemento humano no processo de orientação aos segurados. O dever de orientação estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91 não pode ser adequadamente cumprido apenas através de sistemas informatizados, exigindo a intervenção qualificada de servidores capazes de compreender as particularidades de cada caso e orientar os segurados de forma personalizada e efetiva.

4. Reflexos na Judicialização Previdenciária
4.1 Dados Estatísticos da Litigiosidade Previdenciária

Os reflexos das violações sistemáticas ao dever de orientação do INSS manifestam-se de forma inequívoca nos dados estatísticos sobre a litigiosidade previdenciária no Brasil. O Conselho Nacional de Justiça, através de seu painel de dados específico sobre processos envolvendo o INSS, revela um cenário de judicialização massiva que sobrecarrega o sistema de justiça e evidencia as falhas do processo administrativo previdenciário (1).

Conforme dados do CNJ referentes ao período de janeiro a outubro de 2024, o número de processos pendentes com o INSS no polo passivo atingiu a marca de 5.109.076, representando um volume sem precedentes na história do Judiciário brasileiro (1). Este número torna-se ainda mais significativo quando comparado aos apenas 147.379 processos em que o INSS figura como autor, evidenciando que a esmagadora maioria das ações judiciais envolvendo a autarquia decorre de demandas de segurados que não tiveram seus direitos reconhecidos em sede administrativa.

A análise dos 2.462.076 processos que tiveram o mérito julgado no período revela dados particularmente relevantes para a compreensão da relação entre as falhas administrativas e a judicialização. Do total de processos julgados, 572.391 resultaram em acordos homologados, representando uma taxa de conciliação de 24,84% (1). Este percentual é especialmente significativo porque, conforme esclarece a juíza auxiliar da Presidência do CNJ, Ana Lúcia Aguiar, “nos acordos, o INSS concordou com algo que a pessoa estava pedindo. Toda homologação de acordo é, pelo menos, uma procedência em parte daquilo que a pessoa requer” (1).

Além dos acordos, foram deferidos 572.709 pedidos, totalizando 1.145.100 decisões favoráveis aos segurados (acordos + procedências), contra 648.264 pedidos indeferidos (1). Estes dados revelam que em aproximadamente 64% dos casos julgados, os segurados obtiveram reconhecimento total ou parcial de seus direitos, indicando que a maioria das demandas judicializadas possuía fundamento jurídico e poderia ter sido resolvida em sede administrativa, caso o INSS tivesse cumprido adequadamente seus deveres de instrução e orientação.

A distribuição dos processos por tipo de benefício oferece insights adicionais sobre as falhas do processo administrativo. O Benefício de Prestação Continuada (BPC) para pessoas com deficiência representa o maior volume de demandas, com 249.697 pedidos até outubro de 2024 (1). Deste total, embora 149.959 tenham sido considerados improcedentes, 99.738 obtiveram decisão favorável e outros 61.698 foram atendidos por meio de acordos judiciais, totalizando 161.436 demandas contempladas (64,6% do total).

No caso dos auxílios por incapacidade temporária, os dados revelam 146.173 julgamentos desfavoráveis contra 74.486 favoráveis, mas com 100.887 acordos homologados (1). Isto significa que 175.373 demandas foram contempladas (70,2% do total), evidenciando que a maioria dos segurados que buscaram o Judiciário para obter este benefício possuía direito ao mesmo, mas não o obtiveram administrativamente.

4.2 O INSS como Maior Litigante do País

Os dados consolidados sobre a litigiosidade contra o Poder Público revelam que o INSS ocupa a posição de maior litigante do país, respondendo por 87% de todos os processos contra a União (12). Este percentual representa não apenas um problema quantitativo, mas evidencia uma disfunção estrutural no sistema previdenciário que impede o reconhecimento administrativo de direitos que posteriormente são confirmados pelo Poder Judiciário.

Relatório do Supremo Tribunal Federal sobre litigiosidade contra o Poder Público confirma que “as ações previdenciárias correspondem a 87% dos processos contra a União” e que “o principal motivo que leva as pessoas à Justiça é a obtenção de benefícios por incapacidade” (12). Este dado é particularmente relevante porque os benefícios por incapacidade exigem análise médico-pericial complexa, área em que o dever de orientação do INSS assume importância fundamental para esclarecer aos segurados sobre procedimentos, documentação necessária e critérios de avaliação.

A magnitude da litigiosidade previdenciária torna-se ainda mais evidente quando se considera que 60% de todas as ações que tramitam na Justiça Federal versam sobre questões previdenciárias (12). Este percentual demonstra que a previdência social não apenas domina a pauta da Justiça Federal, mas também compromete a capacidade do Judiciário de atender outras demandas sociais relevantes, criando um círculo vicioso em que as falhas administrativas geram sobrecarga judicial que, por sua vez, retarda a prestação jurisdicional.

4.3 Análise do Tema 1.124 do Superior Tribunal de Justiça

O Tema 1.124 do Superior Tribunal de Justiça, atualmente em julgamento, aborda questão diretamente relacionada às consequências das violações ao dever de orientação do INSS. O tema versa sobre se “o valor dos benefícios previdenciários concedidos ou revisados judicialmente, quando por meio de prova não apresentada no processo administrativo, deve contar da data do requerimento administrativo ou da citação do INSS no âmbito do processo judicial” (13).

Esta questão assume relevância fundamental porque muitos dos processos que chegam ao Judiciário envolvem situações em que os segurados não apresentaram toda a documentação necessária no processo administrativo, seja por desconhecimento, por dificuldades de acesso aos documentos, ou por falta de orientação adequada por parte do INSS. O debate central do Tema 1.124 é se os segurados devem ser penalizados financeiramente pelas falhas do próprio INSS em orientá-los adequadamente.

Conforme análise doutrinária sobre o tema, “a legislação previdenciária estipula que é dever do INSS a orientação do requerente, de modo que o servidor que está fazendo a análise do pedido deve informar os documentos ou procedimentos necessários para comprovar o direito” (13). Esta perspectiva reconhece que o dever de orientação não é uma mera cortesia administrativa, mas uma obrigação legal específica cuja violação gera consequências jurídicas concretas.

O argumento central dos que defendem a manutenção dos efeitos financeiros desde o requerimento administrativo baseia-se no reconhecimento de que “muitos processos acabam parando na Justiça por falha do INSS” e que “a pessoa que teve o benefício concedido corretamente não vai reclamar no Judiciário” (13). Esta lógica evidencia que a judicialização frequentemente decorre não da ausência de direito material, mas das falhas no processo administrativo que impedem o reconhecimento tempestivo deste direito.

A relevância do Tema 1.124 transcende a questão específica dos efeitos financeiros, pois seu julgamento poderá estabelecer precedente sobre a responsabilidade do INSS pelas consequências de suas próprias falhas administrativas. Caso o STJ reconheça que os segurados não devem ser penalizados pelas omissões da autarquia, estará implicitamente reconhecendo a importância do dever de orientação e as consequências jurídicas de sua violação.

4.4 Correlação entre Falhas Administrativas e Judicialização

A análise conjunta dos dados estatísticos e da jurisprudência permite estabelecer uma correlação direta entre as violações ao dever de orientação do INSS e o volume da judicialização previdenciária. Esta correlação manifesta-se de diversas formas, todas convergindo para a conclusão de que o aprimoramento do processo administrativo poderia reduzir significativamente a necessidade de intervenção judicial.

Primeiro, a alta taxa de acordos judiciais (24,84%) indica que o INSS frequentemente reconhece, em sede judicial, direitos que havia negado administrativamente (1). Este reconhecimento tardio sugere que muitos indeferimentos administrativos decorrem não da ausência de direito material, mas de falhas na instrução processual ou na análise dos requerimentos.

Segundo, o fato de que aproximadamente 64% dos processos julgados resultam em decisões favoráveis aos segurados (considerando acordos e procedências) evidencia que a maioria das demandas judicializadas possui fundamento jurídico (1). Este percentual contrasta drasticamente com a taxa de indeferimentos administrativos, que chegou a 65% em 2022 (7), sugerindo que o processo administrativo está sistematicamente falhando em reconhecer direitos existentes.

Terceiro, a concentração da litigiosidade em determinados tipos de benefícios, especialmente aqueles que exigem análise mais complexa (como BPC e auxílios por incapacidade), indica que as falhas administrativas são mais graves justamente nos casos em que o dever de orientação seria mais necessário (1). Esta correlação reforça a importância da orientação qualificada como instrumento de redução da judicialização.

A análise destes dados permite concluir que existe uma relação causal entre as violações sistemáticas ao dever de orientação do INSS e o volume excessivo da judicialização previdenciária. Esta conclusão é reforçada pelo fato de que países com sistemas previdenciários mais eficientes apresentam taxas de judicialização significativamente menores, evidenciando que a litigiosidade massiva não é uma característica inerente aos sistemas de seguridade social, mas resultado de falhas específicas na gestão administrativa.

4.5. Precedentes do Conselho de Recursos da Previdência Social

O Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), órgão responsável pelo julgamento dos recursos administrativos em matéria previdenciária, tem produzido precedentes importantes sobre o dever de orientação do INSS. Em 2024, o CRPS analisou mais de 1 milhão de processos, demonstrando o volume significativo de recursos contra decisões administrativas da autarquia (14).

Os Enunciados do CRPS têm reiteradamente enfatizado a importância do cumprimento dos procedimentos administrativos adequados, incluindo a orientação aos segurados. Os Enunciados do CRPS sofreram uma significativa alteração com o Despacho n. 37/2019, o qual reestruturou completamente os Enunciados do CRPS e revogou os mais antigos. Mesmo os que foram mantidos , acabaram ganhando nova numeração e estrutura. (15).

Com o Despacho n. 37/2019, o Enunciado n. 1 do CRPS passou a ter a seguinte redação: “A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o beneficiário fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido ( grifou-se)”.
O Despacho n. 37/2019 também alterou o Enunciado n. 2 do CRPS , que passou a ter a seguinte redação: “Não se indefere benefício sob fundamento de falta de recolhimento de contribuição previdenciária quando a responsabilidade tributária não competir ao segurado ( grifou-se)”.
Ao contrário da maioria, o Enunciado n. 16 não existia antes, e foi criado pelo Despacho n. 37/2019. Sua redação é a seguinte: “A suspeita de fraude na concessão de benefício previdenciário ou assistencial não enseja, de plano, a sua suspensão ou cancelamento , mas dependerá de apuração em procedimento administrativo , observados os princípios do contraditório e da ampla defesa e as disposições do art. 69 da Lei nº 8.212/91.” (g.n.)

A análise de alguns precedentes do CRPS revela que uma parcela significativa dos recursos providos decorre de falhas na instrução processual ou na orientação aos segurados durante o processo administrativo inicial. Esta constatação reforça a correlação entre as violações ao dever de orientação e a necessidade de revisão das decisões administrativas em instâncias superiores.

5. Propostas para Efetivação do Dever de Orientação
5.1 Medidas Normativas para Aprimoramento do Processo Administrativo

A efetivação do dever de orientação do INSS requer a implementação de medidas normativas específicas que regulamentem de forma detalhada os procedimentos de orientação aos segurados. A primeira medida necessária é a edição de instrução normativa específica sobre o dever de orientação, estabelecendo protocolos claros para o atendimento aos segurados e definindo responsabilidades específicas dos servidores.

Esta instrução normativa deveria estabelecer critérios objetivos para a expedição de cartas de exigência, determinando que nenhum requerimento seja indeferido sem que seja dada ao segurado a oportunidade de esclarecer dúvidas ou complementar documentação. Deveria também regulamentar os procedimentos de justificação administrativa, estabelecendo critérios claros para sua realização e garantindo que este instrumento seja efetivamente utilizado nos casos apropriados.

A regulamentação deveria ainda estabelecer mecanismos de controle de qualidade das decisões administrativas, incluindo a revisão sistemática de amostras de indeferimentos para verificação do cumprimento dos deveres de orientação e instrução processual. Esta medida poderia contribuir significativamente para a redução dos índices de desconformidade identificados pelo Tribunal de Contas da União.

Além das medidas normativas, a efetivação do dever de orientação requer a implementação de medidas práticas que fortaleçam a capacidade institucional do INSS para orientar adequadamente os segurados. A primeira dessas medidas é a capacitação sistemática dos servidores sobre os deveres de orientação e instrução processual, incluindo treinamentos específicos sobre comunicação com o público e técnicas de atendimento humanizado.

O fortalecimento do Serviço Social na previdência constitui medida fundamental para a efetivação do dever de orientação estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91. Isto inclui a ampliação do quadro de assistentes sociais, a melhoria das condições de trabalho destes profissionais e o reconhecimento institucional da importância de sua atuação para a qualidade do atendimento previdenciário.

A melhoria dos sistemas informatizados também é essencial para a efetivação do dever de orientação. Os sistemas automatizados deveriam ser programados para fornecer orientações específicas aos segurados sobre as razões de eventuais indeferimentos e sobre as medidas que poderiam ser adotadas para regularização da situação. Além disso, deveriam incluir mecanismos de verificação automática da necessidade de expedição de cartas de exigência antes da tomada de decisões de indeferimento.

A criação de canais específicos de orientação, incluindo centrais telefônicas especializadas e atendimento presencial qualificado, poderia contribuir significativamente para a redução da judicialização. Estes canais deveriam ser operados por servidores especificamente treinados para orientação aos segurados, com conhecimento aprofundado da legislação previdenciária e das particularidades dos diferentes tipos de benefícios.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise desenvolvida neste estudo confirma a hipótese inicial de que a violação sistemática do dever de orientação e esclarecimento do INSS, estabelecido no artigo 88 da Lei 8.213/91, constitui uma das principais causas da excessiva judicialização previdenciária no Brasil. Os dados estatísticos apresentados demonstram de forma inequívoca que existe uma correlação direta entre as falhas do processo administrativo previdenciário e o volume de mais de 5 milhões de processos pendentes na Justiça Federal.

A pesquisa revelou que o INSS tem sistematicamente violado não apenas o dever específico de orientação previsto na legislação previdenciária, mas também os princípios fundamentais do processo administrativo estabelecidos na Lei 9.784/99, especialmente o dever de instrução de ofício (artigo 29) e o princípio da não surpresa (artigo 39). Estas violações manifestam-se através do aumento dos indeferimentos automáticos, da ausência de expedição de cartas de exigência, da não realização de diligências necessárias e da transferência indevida do ônus probatório aos segurados.

Os reflexos dessas violações na judicialização são evidentes nos dados do Conselho Nacional de Justiça, que revelam que 64% dos processos previdenciários julgados resultam em decisões favoráveis aos segurados, incluindo uma taxa de acordos de 24,84%. Estes percentuais indicam que a maioria das demandas judicializadas possui fundamento jurídico e poderia ter sido resolvida em sede administrativa, caso o INSS cumprisse adequadamente seus deveres legais.

As propostas apresentadas para a efetivação do dever de orientação abrangem medidas normativas, práticas e institucionais que, se implementadas de forma coordenada, poderiam contribuir significativamente para a redução da judicialização previdenciária. Estas medidas incluem a regulamentação específica dos procedimentos de orientação, a capacitação dos servidores, o fortalecimento do Serviço Social na previdência e a melhoria dos sistemas informatizados.

A relevância deste estudo transcende os aspectos puramente acadêmicos, oferecendo contribuições práticas para o aprimoramento do sistema previdenciário brasileiro. A efetivação do dever de orientação não apenas reduziria a sobrecarga do Poder Judiciário, mas também garantiria maior efetividade na proteção dos direitos sociais, promovendo a cidadania previdenciária e fortalecendo o Estado Social de Direito.

Perspectivas futuras de pesquisa poderiam incluir estudos comparativos com sistemas previdenciários de outros países, análise dos impactos econômicos da judicialização previdenciária e avaliação da efetividade das medidas propostas após sua eventual implementação. Tais estudos contribuiriam para o aprofundamento do conhecimento sobre esta temática e para o desenvolvimento de soluções ainda mais eficazes para os desafios identificados.

Por fim, é fundamental reconhecer que a efetivação do dever de orientação do INSS não constitui apenas uma obrigação legal, mas um imperativo ético e social em uma sociedade que se pretende justa e solidária. A previdência social, enquanto direito fundamental, deve ser efetivada de forma que garanta não apenas o acesso formal aos benefícios, mas também a dignidade e o respeito aos segurados em todos os momentos de sua relação com o Estado. Somente através do cumprimento integral dos deveres de orientação e esclarecimento será possível construir um sistema previdenciário verdadeiramente eficaz e comprometido com a proteção social dos trabalhadores brasileiros.

REFERÊNCIAS

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[2] BRASIL. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 17 jul. 2025.

[3] BRASIL. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Art. 88. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 17 jul. 2025.

[4] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 194. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 17 jul. 2025.

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[8] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório de auditoria sobre desconformidades nos indeferimentos previdenciários. Brasília: TCU, 2023.

[9] INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Instrução Normativa PRES/INSS nº 128, de 28 de março de 2022. Disciplina as regras, procedimentos e rotinas necessárias à efetiva aplicação das normas de direito previdenciário. Disponível em: https://portalin.inss.gov.br/in. Acesso em: 17 jul. 2025.

[10] BERWANGER, Jane. Tema 1.124 no STJ: é justo o segurado pagar pelos erros do INSS? Consultor Jurídico, 3 mar. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mar-03/tema-1124-no-stj-e-justo-o-segurado-pagar-pelos-erros-do-inss/. Acesso em: 17 jul. 2025.

[11] FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Automação, IA e o impacto na eficiência do INSS. São Paulo: FGV, 2024. Disponível em: https://repositorio.fgv.br/bitstreams/56b41777-558a-4003-8582-9fbefe5f1bef/download. Acesso em: 17 jul. 2025.

[12] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Relatório sobre litigiosidade contra o Poder Público. Brasília: STF, 2025.

[13] BERWANGER, Jane. Tema 1.124 no STJ: é justo o segurado pagar pelos erros do INSS? Consultor Jurídico, 3 mar. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mar-03/tema-1124-no-stj-e-justo-o-segurado-pagar-pelos-erros-do-inss/. Acesso em: 17 jul. 2025.

[14] MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. CRPS analisou mais de 1 milhão de processos em 2024. Disponível em: https://www.gov.br/previdencia/pt-br/noticias/2025/janeiro/crps-analisou-mais-de-1-milhao-de-processos-em-2024. Acesso em: 17 jul. 2025.

[15] INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO. Alteração dos Enunciados do CRPS. Enunciados CRPS Atualizados e Comentados para Advs [2025]. Disponível em: https://desmistificando.com.br/enunciados-crps/ . Acesso em: 17 jul. 2025.